七區(qū)二十三帶(主體功能區(qū)作為土地開發(fā)的基本制度)

盛克榮1，2范潔1，3

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所

2山東理工大學(xué)商學(xué)院

3 .中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究所

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國開始積極探索新時期控制土地空的途徑。區(qū)域發(fā)展逐步形成了東部率先、西部發(fā)展、東北振興、中部崛起的“四大板塊”總體戰(zhàn)略?？罩g的規(guī)劃越來越受到中央政府和地方政府的重視，在實踐中也產(chǎn)生了積極的效果。然而，直到這一發(fā)展階段，中國仍然缺乏陸地空之間整體發(fā)展格局的藍(lán)圖。我國空規(guī)劃體系亟待完善，迫切需要建立自上而下的、綜合的、專項的規(guī)劃體系。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃的背景和初步方案

長期以來，我國存在著強(qiáng)調(diào)“發(fā)展規(guī)劃”而忽視“布局規(guī)劃”的偏差?？罩g缺乏布局規(guī)劃，成為我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程中空無序發(fā)展、區(qū)域發(fā)展不平衡的重要原因。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國開始積極探索新時期控制土地空的途徑。區(qū)域發(fā)展逐步形成了東部率先、西部發(fā)展、東北振興和中部崛起的“四大板塊”總體戰(zhàn)略。同時，近百個重點區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)意見已獲國務(wù)院批準(zhǔn)實施?？罩g的規(guī)劃越來越受到中央政府和地方政府的重視，在實踐中也產(chǎn)生了積極的效果。

然而，直到這一發(fā)展階段，中國仍然缺乏陸地空之間整體發(fā)展格局的藍(lán)圖。中國的區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r存在很大的區(qū)域差異。即使在“四大板塊”內(nèi)部，自然地理環(huán)境、資源基礎(chǔ)、區(qū)位條件也存在很大的區(qū)域差異。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和基本特征具有鮮明的地方特色。

中國的國土開發(fā)需要“因地制宜”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”、“長遠(yuǎn)部署”。中國國土開發(fā)的總體格局和長遠(yuǎn)部署應(yīng)該是怎樣的？哪些區(qū)域會是未來的人口和產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)？哪些區(qū)域應(yīng)該保護(hù)和整治？這些基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、長期性的問題是學(xué)術(shù)界和政府所面臨的。

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在此背景下，全國主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)運而生。它以服務(wù)于國家自上而下的國土空保護(hù)與利用的政府規(guī)制為目標(biāo)，采用地理綜合分區(qū)的方法，通過確定全國、省域等不同尺度下各區(qū)縣行政單元開發(fā)與保護(hù)的主體功能定位，設(shè)計規(guī)劃未來國土空合理開發(fā)利用、保護(hù)與整治格局的總體藍(lán)圖。

為便于中央政府宏觀管理，明確各級政府職責(zé)，充分考慮地方政府利益，主體功能區(qū)規(guī)劃分為國家級和省級兩個層次。國家級和省級合稱為國家主體功能區(qū)。在這樣的大框架下，既體現(xiàn)了國家利益的需要，又充分考慮了各省自身的發(fā)展。

主要功能區(qū)的分類和功能

在全國主體功能區(qū)規(guī)劃中，從兩個角度對主體功能區(qū)進(jìn)行分類。根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、當(dāng)前開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿Γ允欠襁m合大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展為依據(jù)，劃分為優(yōu)化發(fā)展區(qū)、重點發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)和禁止發(fā)展區(qū)。根據(jù)提供的主要產(chǎn)品類型，可分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。

根據(jù)國家發(fā)改委全國和區(qū)域主體功能區(qū)規(guī)劃初步統(tǒng)計，優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)的區(qū)縣數(shù)量分別為140個、690個和1 545個，其中國家級禁止開發(fā)區(qū)2 286個，省級禁止開發(fā)區(qū)5 865個。另一個顯著特點是，優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本呈遞減趨勢。

主要功能區(qū)是土地空之間發(fā)展與保護(hù)的基本系統(tǒng)的分析框架。

主體功能區(qū)是基于區(qū)域分異的客觀規(guī)律和區(qū)域功能適宜性的評價。主體功能區(qū)確定的土地空開發(fā)格局和政府區(qū)域管理的戰(zhàn)略方向，體現(xiàn)了自然系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展和社會福利最大化的要求。主體功能區(qū)作為土地開發(fā)和保護(hù)的基本制度空的功能集中體現(xiàn)在兩個層面、三個方面。

兩個層次是指主體功能區(qū)，一方面反映空之間結(jié)構(gòu)自然有序的客觀規(guī)律；另一方面，為完善政府的區(qū)域治理體系提供了戰(zhàn)略方向。主體功能區(qū)從三個方面決定了土地空之間開發(fā)與保護(hù)的總體格局，構(gòu)成完善區(qū)域政策體系的科學(xué)依據(jù)，成為整合各類空規(guī)劃的實踐平臺。

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主體功能區(qū)基本制度功能的核心內(nèi)容是，通過對國家層面的資源環(huán)境承載力、開發(fā)強(qiáng)度、發(fā)展?jié)摿Φ葏^(qū)域差異的整體分析，確定我國國土空之間開發(fā)與保護(hù)的總體格局。主體功能區(qū)體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念。通過確定哪些地方可以開發(fā)，哪些地方應(yīng)該保護(hù)，強(qiáng)調(diào)人類活動要在遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的組織規(guī)律空的基礎(chǔ)上，與資源環(huán)境承載能力相耦合。

主體功能區(qū)體現(xiàn)了因地制宜、以人為本的思想，強(qiáng)調(diào)不同區(qū)域應(yīng)采用不同形式的發(fā)展模式，價值相同，以保證生活在不同類型功能區(qū)的居民享有相同的社會福利水平。全國主體功能區(qū)劃是具有創(chuàng)新性和前瞻性的綜合地理區(qū)劃，也是對未來國土空的總體布局規(guī)劃。

主體功能區(qū)劃及其確定的土地空開發(fā)保護(hù)總體格局，為新時期區(qū)域發(fā)展和治理體系的建立提出了客觀要求，也為以資源、環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和人地關(guān)系系統(tǒng)和諧發(fā)展為目標(biāo)的區(qū)域政策和空規(guī)劃的完善提供了方向。

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政策體系必須根據(jù)主體功能定位的差異和主體功能形成的動力機(jī)制做出相應(yīng)的調(diào)整，以體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的綜合效益和發(fā)展模式的差異，確保不同地區(qū)能夠根據(jù)主體功能定位自覺采取相應(yīng)的發(fā)展模式?？罩g的規(guī)劃體系要在主體功能區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)完善，使土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等各類規(guī)劃內(nèi)容相互銜接，并與主體功能區(qū)規(guī)劃相一致。

主體功能區(qū)基本制度功能的兩個層次是相互聯(lián)系、相輔相成的。一方面，主體功能區(qū)確定的土地空之間開發(fā)與保護(hù)戰(zhàn)略格局的構(gòu)建，成為完善空之間區(qū)域政策和規(guī)劃的科學(xué)依據(jù)，指引了新時期區(qū)域治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展方向；另一方面，土地空開發(fā)與保護(hù)戰(zhàn)略格局的實現(xiàn)，必須有完善的宏觀管理模式來保障，以規(guī)范各類開發(fā)主體的行為，解決市場失靈問題。

一級內(nèi)容規(guī)定了二級內(nèi)容的戰(zhàn)略取向，二級內(nèi)容成為一級內(nèi)容的主要保障。主體功能區(qū)通過兩個層次、三個方面的安排，構(gòu)成了實現(xiàn)地表人地關(guān)系系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的基本制度安排。

主體功能區(qū)為國土空開發(fā)奠定了基礎(chǔ)。

保護(hù)的戰(zhàn)略模式

主體功能區(qū)規(guī)劃將深刻影響中國國土的發(fā)展格局空。功能區(qū)規(guī)劃的核心內(nèi)容是構(gòu)建“三大戰(zhàn)略格局”，形成“四大主體功能區(qū)”。其中，“三大戰(zhàn)略格局”是指形成以“兩橫三縱”為主體的城市化格局，促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)合理集聚，引領(lǐng)中國現(xiàn)代化進(jìn)程；形成以“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)格局，確保農(nóng)產(chǎn)品供給安全得到有效保障；形成以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全格局，推動生態(tài)安全得到顯著提升(表1)。

“四類主體功能區(qū)”是指優(yōu)化、重點、限制、禁止四類功能區(qū)。通過指定各縣級行政區(qū)的主體功能，實現(xiàn)國家上層規(guī)劃的基礎(chǔ)性和限制性功能。界定某一地區(qū)的主體功能、發(fā)展的主要內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)，并不排斥該地區(qū)發(fā)揮其他功能。但其他功能應(yīng)該處于次要和從屬的地位，這些功能不應(yīng)該影響主體功能的發(fā)展和壯大。通過“三大戰(zhàn)略格局”和“四大功能區(qū)”兩個層次，主體功能區(qū)被科學(xué)界明確為各國土區(qū)域的發(fā)展定位和重點內(nèi)容，成為中國國土空之間發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署和總體規(guī)劃。

主體功能區(qū)成為完善區(qū)域政策體系的科學(xué)依據(jù)。

政策體系的設(shè)計要充分體現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)涵，即發(fā)展模式的區(qū)域差異和發(fā)展成果的公平共享。根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，政府采取產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、投融資政策等。，具有不同的功能和方式。比如控制優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)規(guī)模，通過地價杠桿促進(jìn)土地使用收益，從而優(yōu)化開發(fā)區(qū)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，提升功能，優(yōu)化土地開發(fā)利用空。

同時，要完善和創(chuàng)新區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付政策、人口遷移政策和碳排放權(quán)交易政策，鼓勵和支持開發(fā)區(qū)發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)和人口合理轉(zhuǎn)移，使重點生態(tài)建設(shè)區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的市場價值得到充分體現(xiàn)，限制和禁止開發(fā)區(qū)人民群眾和優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)人民群眾享有的基本公共服務(wù)水平乃至生活水平大致平衡。

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政府績效評估體系也要圍繞主體功能區(qū)建設(shè)進(jìn)行調(diào)整。主體功能區(qū)建設(shè)要求加強(qiáng)優(yōu)化空布局、提供公共服務(wù)、提高創(chuàng)新能力的評價，增加開發(fā)強(qiáng)度、耕地數(shù)量、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、社會保障覆蓋面等評價指標(biāo)。同時，主體功能區(qū)建設(shè)要求實施各有側(cè)重的績效評價方法，促進(jìn)形成價值相同的不同類型發(fā)展模式。

優(yōu)化發(fā)展區(qū)域，加強(qiáng)對移民自主創(chuàng)新能力、生態(tài)空建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、公共服務(wù)覆蓋等方面的評價。重點發(fā)展地區(qū)要綜合評價經(jīng)濟(jì)增長、人口吸納、質(zhì)量效益、生態(tài)環(huán)境、外來人口公共服務(wù)覆蓋等情況。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)應(yīng)當(dāng)實施優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)的績效評價，生態(tài)功能區(qū)應(yīng)當(dāng)實施優(yōu)先保護(hù)生態(tài)的績效評價。禁止開發(fā)區(qū)加強(qiáng)對自然文化資源真實性和完整性保護(hù)的評價。

主體功能區(qū)規(guī)劃成為整合各類空規(guī)劃的實踐平臺。

主體功能區(qū)為國家層面專項規(guī)劃中各類空規(guī)劃和布局規(guī)劃內(nèi)容的銜接提供科學(xué)依據(jù)。它所確定的開發(fā)強(qiáng)度和功能定位，應(yīng)該是其他空規(guī)劃所遵循的基本指標(biāo)參數(shù)。土地利用規(guī)劃的各項指標(biāo)都應(yīng)以主體功能區(qū)為重要約束條件進(jìn)行制定和評價。比如建設(shè)用地指標(biāo)安排要向重點開發(fā)區(qū)傾斜，滿足開發(fā)區(qū)承接和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、禁止和限制開發(fā)區(qū)人口轉(zhuǎn)移的需要。

城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要保持主體功能區(qū)的增長和發(fā)展，與主體功能區(qū)“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局相一致，與資源環(huán)境承載力空格局相耦合。同時，各類專項規(guī)劃，如工業(yè)、能源、礦產(chǎn)、環(huán)保、交通、生態(tài)等。，特別是規(guī)劃中的布局內(nèi)容應(yīng)與主體功能區(qū)規(guī)劃有機(jī)銜接。比如交通通道建設(shè)要遵循經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)“點-軸”擴(kuò)散發(fā)展規(guī)律，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)適應(yīng)資源環(huán)境承載能力進(jìn)行有效聚集和分配。

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主體功能區(qū)規(guī)劃作為國土空開發(fā)的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計，對各空下級的規(guī)劃起著約束性和基礎(chǔ)性作用。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的功能定位，構(gòu)成了下級之間規(guī)劃所遵循的基本原則空。其確定的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)必須在下級規(guī)劃中細(xì)化落實，其劃定的禁止開發(fā)區(qū)應(yīng)作為生態(tài)紅線控制的主要依據(jù)。比如，主體功能區(qū)要求將一些承擔(dān)“反功能”的下級斑塊，如重點生態(tài)建設(shè)區(qū)的城市建設(shè)用地，限制在一定的閾值范圍內(nèi)。

主體功能區(qū)格局也為形成良性互動的區(qū)際關(guān)系、促進(jìn)各地區(qū)包容性發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。確定的區(qū)域發(fā)展方向和共性問題構(gòu)成了區(qū)域規(guī)劃和其他一切跨行政區(qū)規(guī)劃的科學(xué)基礎(chǔ)。例如，對較低級別的地區(qū)重點斑塊功能的評價，應(yīng)在國家主體功能定位的背景尺度下進(jìn)行，可避免僅在目標(biāo)尺度評級時，高估、低估或“錯位”區(qū)域單元潛在功能的問題。

關(guān)于落實主體功能區(qū)規(guī)劃基本制度功能的建議

明確各級政府和各部門的責(zé)任。

主體功能區(qū)規(guī)劃的實施涉及從中央到地方的不同職能部門，如人事、財政、國土等。科學(xué)界定各級政府和職能部門的職責(zé)是實施主體功能區(qū)規(guī)劃的基本保障。一方面，要形成從中央到地方基層政府垂直分工協(xié)作的責(zé)任體系。

中央政府應(yīng)承擔(dān)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)職能，下級政府負(fù)責(zé)規(guī)劃的實施和銜接。另一方面，要形成政府職能部門橫向分工協(xié)作的責(zé)任體系。包括重點人事組織部門按主體功能區(qū)功能實行干部政績考核制度，財政部門實行支持和限制開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策，國土部門實行用地指標(biāo)，環(huán)保部門實行分區(qū)的環(huán)境總量控制指標(biāo)。

推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃法制化進(jìn)程。

主體功能區(qū)規(guī)劃的編制和實施需要健全的法律體系。一方面，要確保主體功能區(qū)規(guī)劃以法律化的形式確定，將編制內(nèi)容和過程制度化，規(guī)范主體功能區(qū)規(guī)劃與其他不同規(guī)劃的核心功能，以及規(guī)劃協(xié)調(diào)的重點，為協(xié)同規(guī)劃提供法律依據(jù)。另一方面，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域財政轉(zhuǎn)移支付和跨行政區(qū)協(xié)同治理的制度化進(jìn)程，使主體功能區(qū)規(guī)劃依法有序開展和實施，構(gòu)建主體功能區(qū)建設(shè)的長效機(jī)制。

修訂和補(bǔ)充中國的區(qū)域空規(guī)劃體系。

我國空規(guī)劃體系亟待完善，迫切需要建立自上而下的、綜合的、專項的規(guī)劃體系。一方面，整合全國主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和國土規(guī)劃，形成全國區(qū)域空綜合規(guī)劃，承擔(dān)國土開發(fā)頂層設(shè)計職能。同時編制重點功能區(qū)省際規(guī)劃空，分解落實主體功能區(qū)建設(shè)任務(wù)。

另一方面，下級各類區(qū)域規(guī)劃、各部門專項規(guī)劃的編制要以主體功能區(qū)劃為依據(jù)，布局內(nèi)容為空的各類行業(yè)、部門編制的規(guī)劃要與主體功能區(qū)劃規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整對比，編制的區(qū)域規(guī)劃規(guī)劃要逐級修訂調(diào)整。

做好科技支撐基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。

陸面是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，綜合功能區(qū)劃需要經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、環(huán)境等不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)整合，也需要不同領(lǐng)域的綜合人才和專業(yè)人員的密切配合。一方面，要建立主體功能區(qū)規(guī)劃和其他類型空規(guī)劃的話語體系，特別是門類齊全、精度高、更新及時、使用方便的數(shù)據(jù)庫體系，形成支撐主體功能區(qū)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)化、集成化、動態(tài)化的數(shù)據(jù)庫。另一方面，要根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的需要，建立一支理論素養(yǎng)高、技術(shù)水平過硬、實踐工作經(jīng)驗豐富的規(guī)劃科技隊伍。

盛克榮，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所高級訪問學(xué)者，山東理工大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師?？罩g從事區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、城市化與規(guī)劃研究。發(fā)表論文20余篇。

范潔，中國科學(xué)技術(shù)研究院戰(zhàn)略咨詢院副院長，中國科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室主任、研究員。1982年畢業(yè)于北京大學(xué)地理系，長期從事區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略咨詢和空規(guī)劃研究。